行业 | 丁伯康:“十四五”地方政府融资平台转型提升路在何方?

2020-12-28

发布者:金豫河投资 浏览:238次

2020年12月3日—5日,第14届中国城市建设投融资论坛暨2020全国城投产业合作组织年会在山西省太原市成功举办。

以下是国家发改委和财政部PPP专家库双库专家、现代咨询集团董事长丁伯康博士在本届论坛上作的《面向“十四五”的政府融资平台发展模式与整合升级》专题报告内容。

本文据录音及课件整理,有删减。

目前我国正处于“十三五”规划收官和“十四五”规划开启的交汇点上,结合当前国内外经济形势的影响和金融环境的变化,我想和全国各地的城投公司领导一起交流下关于当前政府融资平台发展转型的问题,重点探讨未来“十四五”,政府融资平台转型之路怎么走?

首先我和大家分享一下近期思考的几个分析结论:

第一,政府和平台公司将更加紧密合作与互动,并逐步发展成为城市命运的共同体;

第二,政府融资平台公司不同于国有产业集团,不可能简单复制或划等号,更不能逃废债,否则损失的是整个城市发展;

第三,需要重新定义和定位政府融资平台公司,特别是地方政府的一把手,需要重新认识政府融资平台公司,对平台公司在融资和产业带动方面的能力和作用不可忽视;

第四,平台公司转型已成为未来五年地方政府和平台公司共同需要参与的一次大考,决不是简单化的市场化改造,而是体制、机制、能力全方位的升级,因此不是所有政府融资平台公司都能幸运过关,被淘汰和消亡,属于正常,所以需要大家认真面对。

下面我从以下几个方面来阐述一下我的观点。

一、地方政府融资平台发展特点及总结

地方政府融资平台公司经过多年发展,在不同的阶段呈现出不同的特点,但是有一点不可忽视,就是一个地方城市经济发展比较快,城市建设比较好,都有一个强大的地方政府平台做支撑,也就是说地方政府融资平台对城镇化和城市建设作出的贡献和努力是巨大的,这是有目共睹的。

从2010年开始,国家出台若干个文件来约束和规范地方政府融资行为和平台公司,包括2014年甄别和清理地方政府债务问题,2017年加强政府融资规范管理以及到2019年国家颁布《政府投资条例》等等。直到2020年,突发的疫情反而给政府融资平台公司带来了机会,重新让政府和大众认识到平台公司的价值和作用。如果说从10年、14年、17年一系列政策都是规范平台公司的发展,或者说严厉控制,但事实上2019年就开始重新认识到平台公司的价值,并不是像社会上曾经流传的政府融资平台卒于2018的谎言。从2020年还可以看到,当疫情到来时,靠政府财政预算、政府投资体系已经无法完全支撑突发的应急投资和应急建设任务,这时平台公司就发挥作用了,马上筹集资金、队伍,建成“火神山”“雷神山”等医院,而且还临时组织起大量应急队伍提供公共安全方面的服务。

总的来说,从平台公司发展历程来看,有以下几个特点,这基本成为了社会的共识。

第一个是,以开发性金融的理念推动城镇化发展的经济价值越来越大,这是不可否认的;第二个是,平台公司对城市资源盘活利用的作用越来越明显,很多闲散资源和资产运用起来了;第三个是,平台公司发展的规模越来越大,质量越来越好,发展的路径也越来越清晰。

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  经过这么多年的发展,政府平台公司也出现了分化现象。地方政府融资平台公司根据自己所处城市的状况进行转型发展,有的发展快,有的发展滞后,我们把这种现象研究和划分成五种运行的版本:1.0版本,最初级的只具有融资平台功能;2.0版本,增加了建设运营服务业务;3.0版本,增加产业投资运营业务,作为推动产业发展的助推器,以平台公司牵头来打造产业链,推动地方产业发展;4.0版本,实现跨区域经营,把国内市场作为发展目标,业务走向全国;5.0版本,就是跨国性的公司。很遗憾,到目前我们国家还没有这5.0版的平台公司。通过这5个版本地方平台公司定位,各地政府平台公司都可以看到自己的公司处于哪个层次。而在市场上具有强大的竞争力和市场占有力的,至少是3.0以上版本的公司,但是当前绝大部分处于2.0-3.0之间。

  经过多年摸索,我们也逐步认清未来政府平台公司发展终极目标和方向:就是打造地方政府的淡马锡(这个结论在《新型城镇化政府投融资平台的发展转型》一书中有详细的论述)。我们国家只要不改变现有的国有资产管理体制,地方政府就需要有一个平台,即使没有任何建设任务,每年那么多财政资金还是要有一个平台公司来管理和运作。

  当然平台公司运行当中也存在一些问题,这是不可回避的,重要的是我们如何面向未来。各级政府特别是主要平台公司领导要思考怎么在发展中解决问题,怎么把国有资产、城市资源整合起来,把平台公司功能发挥到更好。比如说:债务问题怎么化解,现在很多地方借钱要么为了发工资,要么为了还债;转型方向不确定,往哪里转,根本没有依据,转型含义是什么;融资问题怎么解决,平台公司不能再背靠政府信用融资,政府规范融资渠道,平台公司融资怎么搞;再者平台公司不仅仅要转型,还要升级,调整体制机制。总之,平台公司一方面要降低融资成本,扩大融资规模,另一方面政府还要把城市资源、国有资产注入平台公司,平台公司通过有效的资源运作和产业运营来提高自身价值,这是解决现存问题的根本。另外,我们也要研究创新一些融资工具,在提高国有资产效率的前提下,在现有政策体系框架下进行改革和创新。

  二、面向“十四五”的发展态势研判

  总书记在今年8月24日经济社会领域专家座谈会讲话中,讲了好多次“新”,“要以辩证思维看待新发展阶段的新机遇新挑战,以畅通国民经济循环为主构建新发展格局,以科技创新催生新发展动能,以深化改革激发新发展活力,以高水平对外开放打造国际合作和竞争新优势,以共建共治共享拓展社会发展新局面。”同样,面向“十四五”的政府融资平台发展模式与整合升级,也要以创造性新思维来谋篇布局,迎接挑战。

  再者,平台公司转型发展规划要与地方政府经济社会发展规划、城市建设规划等进行衔接和良性互动,这也是未来地方政府和平台公司的关系变得更加密切,成为命运共同体的重要方面。平台公司要按照政府规划(结构调整、产业升级、动能转换、科技创新、新兴产业、高质量发展等)、国企规划(深化改革、重塑定位、强化功能、国有资本投资运营、业务结构升级、资产重组、敏捷组织、信息化、债务重组等)等,来谋划自己的发展。在想清楚以后,再想方设法获得政府支持。可喜的是,现在平台公司的生存环境正在发生变化。

  有些地方政府逐步重视,开始高位推动平台公司转型。比如陕西省出台的文件《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》的通知(陕发改投资〔2020〕1441号)有多个亮点:一是把投融资平台转型和提高融资能力作为政府一把手工程来推动,这个是非常正确的,城市发展是看平台,平台搞的好不好是看主要领导;二是要求平台公司做强做大,要求各个部门、企事业单位进行有效优化重组,做大做强提高信用等级、提高融资能力。这对面向“十四五”的政府融资平台发展模式与整合升级来说,是一个导向。每一个城市每一个省都来这样来推动平台公司转型发展,那平台公司发展的春天马上就来了。

  三、平台公司发展模式与整合升级问题

  平台公司在现阶段要做好市场化融资,市场化融资最重要的是资产规模、资产质量和信用级别,只有综合实力很强的平台公司才能融到更多钱。因此政府平台公司下一步发展,首先要做内部整合。内部整合,就是平台公司眼睛向内,自己的业务资产进行有效的优化重组以提高效率;外部重组,运用政府行政力量来获得支持,把外部资产资源整合进来,因为政府部门的资产和城市的资源都是可以创造价值的,有的是可以作为融资抵押使用的。所以要把政府部门企事业单位可运用资产全部重组整合到平台公司,提高资产和资源的利用效率。

  另一个方面,根据国家对国资、国企改革要求,构建国资管理的三层架构,也非常重要。要改变以项目为导向进行融资的传统运作模式。突破融资瓶颈,需要以资源利用为导向进行开发,和国家开发性金融一样,项目没办法融资,但把周边整体开发进行包装,可能整体项目就会带来盈利,融资方面也就有了新的渠道,这类公司过去只搞融资、建设,现在则需要建设、融资和运营等综合起来发展。

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平台公司发展产业也要考虑解决碎片化问题,平台公司成立时,政府把各类资源全部投入进来,按照这个思路搞产业经营,也是难以持续的。因此平台公司要推动产业碎片化向“点线面一体化”转型,以产业理念去打造平台公司业务,就需要重新进行产业布局。有的地方平台公司介绍说产业搞得还不错,有八大业务板块,有园区开发、文化教育等,这能叫产业吗?不是的。充其量是几个项目,体量大一些的项目。所以要考虑整个产业链条的构建,最好在产业布局中,不仅把产业链条打造出来,同时以产业链条价值链延伸形成一个有效的融资、投资到运营、管理的生态圈,那你这个平台公司价值就很大了。当然平台公司转型,要构造产业链也不是盲目转型,盲目转型也会带来很多问题。

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  平台公司盲目转型到产业性的投资公司,也是违背基本的发展逻辑的。从市场因素看,不同的企业面对的市场是不同的,而平台公司相对来讲在技术、市场、团队、管理等方面的能力存在差别,转型的结果显然是不一样的,特别从融资角度,产业投资和政府投资,风险程度更是差异很大。因此要看到国有企业集团和平台公司运行、管理的基础逻辑不一样,平台公司转型要充分考虑产业集团会面临什么样的压力和挑战。


  当然地方政府在当前形势下,希望平台公司加快转型提升的步伐,是完全可以理解的。但是如果我们片面追求形式上的转型,而理念和实质上没有转,或者盲目去转,这也未必是好事。因此,在面向“十四五”时期我们所处的大布局中如何开好新局,地方政府融资平台公司如何成功走上转型之路,接下来的五年是一次大考,还有许多的问题需要思考和解决。这也是我今天提醒平台公司需要特别注意的地方。


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