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分享 | 浅谈自负盈亏的片区开发新模式

来源:网络时间:2019-12-09 14:44:49

近年来,片区开发项目在各地非常活跃,体现在运作模式上也是百花齐放,不一而足。但万变不离其宗,大部分还是依靠土地出让金和二级开发市场端收益作为项目的回款来源。在很大程度上,“土地财政”确实为我国城市化发展提供了初始信用基础,为各类基础设施建设提供了启动资金。各地以“土地财政”作为发展的先机与动力,完成了原始资本积累。但从我国大量基层实践来看,地方政府未能通过“土地财政”有效实现可持续发展,反而是这种单纯依靠“土地财政”的发展模式极大地提高了地方政府的债务风险。


基于外部性内在化理论,学者们在基础设施投融资领域提出“溢价回收”(Value Capture)的理论,即按照“谁受益,谁投资”的原则,由公共项目获取的额外收益应该返还给公共部门。因基础设施建设及公共服务而享受了正外部性(土地溢价)的各方应当补偿公共部门的负担,即通过后者“溢价回收”弥补公共投资成本,建立补偿机制和利益平衡机制。


关于上述理论的应用,我国曾出台《国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》(国发〔2013〕33号)、《关于在收费公路领域推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见》(财建〔2015〕111号),明确利用土地开发收益对基础设施建设进行弥补。同时,各地产业新城的开发实践中,也运用“溢价回收”理论,对区域内新增财政收入统筹规划,实现地方政府与投资人的双赢局面。在当前防范化解地方政府隐性债务风险,开好“前门”、严堵“后门”的大背景下,基础设施投融资亟待回归逻辑和理性,“土地财政”亦需在防控金融系统风险的框架下孕育更加科学、合规的全新内涵。


以此为视角,本文拟对国内近年出现的所谓的自负盈亏的片区开发投融资模式(或称“ABO 区域综合开发”模式)进行分析。该模式实质就是将封闭区域内的投入和产出(含溢价)在一定期限内实现自平衡,即:由政府授权地方国有企业负责封闭区域内的投融资、建设、土地开发整理、运营、维护等工作。该国有企业通过竞争性方式选择社会资本方,并成立项目公司,负责项目的具体实施工作。


此类模式目前争议较大,现就其中部分难点解析如下:


01
1、政府授权流程如何完善


我国现行法律尚未对ABO模式作出明确规定,仅在政策层面有所提及。财政部2017年11月出台的《关于国有资本加大对公益性行业投入的指导意见》(财建〔2017〕743号)中,就国企公益性项目的业务获取有这样的表述:“放大国有资本功能,引导民间资本投入公益性行业。在水电气热、公共交通、公共设施等提供公共产品和服务的行业和领域,根据不同业务特点,加强分类指导,推进具备条件的企业实现投资主体多元化。通过购买服务、特许经营、委托代理等方式,鼓励非国有企业参与运营。”另外,财政部《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》、国家发改委《关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》中表述:“分类稳步推进地方融资平台公司市场化转型,剥离政府融资职能,支持转型中的融资平台公司及转型后的公益类国企依法合规承接政府公益类项目”


由此可见,对于企业以“委托代理”的方式获得公益性行业的投资权利,相关部委还是认可的。从广义角度理解“委托代理”的方式,应当包括项目授权建设经营模式,即ABO模式。ABO模式的关键就在于企业作为项目业主,具备投资项目的相关条件和资金筹集能力,同时政府根据其建设与经营行为给予授权经营服务费用。


从现有的政策体系中,初步可以梳理出两条相对容易被认可的路径:


(1)竞争选定项目主体,

并授予特许经营权


当地政府委托片区开发主管部门通过公开竞争方式选定并授予项目主体在指定区域的片区开发特许经营权(项目公司自负盈亏),当地政府依法在政策保障、审批事项、土地整理、优惠贷款、专项资金等方面给予支持。


该模式下,地方国有企业可以以政府出资代表身份参与到项目公司中。

(2)政府出台类似ABO模式的

政策文件


目前辽宁、江苏、遵义、邯郸、青岛、厦门等地均有类似文件出台。

02
2、违规举债的审定风险


ABO模式的建设资金由被授权属地国有企业自行解决,政府将有效隔离政府直接债务。


一方面,政府授权属地国有企业公共服务项目业主职责,属地国有企业负责整合主体资源、提供投资、建设、运营等整体服务,政府制定规则、考核绩效并支付服务费,本项目支付服务费的大前提之一是“以收定支”(以地方政府实际可支配的土地出让金为支付服务费的上限),也就是避免了政府在合作项目中承担无限连带责任,而只承担合同约定的有限责任,不会产生债务,就不存在违规举债的风险了。


另一方面,政府可以避免直接付费方式,通过注入资源的方式支持国资公司做强做优做大。具体方式可参照江门市蓬江区政府出台的《关于支持江门市滨江建设投资管理有限公司做强做优做大的实施意见》,从注入资本金、经营性资产,返还上缴利润,加强用地保障等方面做强做优做大人才岛项目业主,进而保障项目顺利实施。


03
3、融资路径和模式


片区开发项目一般非常复杂,投融资模式也是此类项目成败的关键。目前环境下,土地一级开发直接从银行拿到贷款几无可能。因此,在项目实施的不同阶段,需要综合考虑和运用股权型融资、债券型融资、理财融资、股东借款、保理融资等多种融资模式。


04
4、项目公司是否有权参与土地征拆


在土地开发领域,目前禁止的是:储备贷款融资、储备职能外委、土地收入挂钩、服务捆绑工程、拖欠合同付款;不过,无论是购买征拆服务,还是土地开发领域中部分的采购工程,在现行文件体系下,都是合规的模式,并没有任何文件禁止。所以,片区特许开发模式也没有理由不包含土地征拆内容。


05
5、地方国有公司的参与


地方国有公司的参与,便于国有资产管理,有利于发挥其熟悉投融资政策和本地情况等方面的优势,地方国有公司的先期投入和已有资产(如有),在资本金和抵押物筹集方面更加便利。同时,部分地方国有公司拥有较高的主体信用评级,可以为项目增信,会对项目融资发挥重要作用。


同时,在项目公司参与二级市场开发和后期运营阶段,地方国有公司股东也有其不可比拟的优势。


06
6、项目回报机制


此类项目回报主要包括土地出让金及二级市场端溢价分享两部分。


(1)土地出让金


土地征拆支出在片区开发中一般占比巨大,土地收益分成等违规模式在大多数区域已经被严格禁止。但支付项目公司征拆成本(可以包含合理利润)是被政策允许的。在土地出让金足够的情况下,项目公司通过此模式可以拿回成本,并获取一定的利润。


(2)参与片区开发溢价分享


项目公司可以通过参与二级开发、基础设施运营维护等工作分享因片区开发带来的溢价收益。具体操作因时因地因项目而异,也与各参与方的合规诉求密切相关,此处不赘。


在当前“后门”被堵,“前门”推开不易的大背景下,“ABO 区域综合开发”等一些新型投融资模式日益受到重视和使用。此类模式需要论证和解决的问题繁杂,交易结构相对复杂,本文抛砖引玉,期待各方大咖交流和指点。